1. Introducción
Durante la evolución de la justicia administrativa se desarrollaron una serie de mecanismos y formulas procesales encaminadas a equilibrar las relaciones existentes entre Administración Pública y Administrados, evitado así en la justicia, como menciona el Maestro Fix Zamudio, sea más fuerte el que domina y no el que tiene el mejor derecho[1].
Siendo el proceso contencioso-administrativo el mecanismo jurisdiccional concreto a través del cual se controla judicialmente las actuaciones de la Administración Pública. El mismo que tiene su base en el derecho a la tutela judicial efectiva que asiste a todos los ciudadanos (Art. 139º numeral 3 de la Constitución y en lo establecido en el Artículo 148º de la Constitución). Se basa asimismo, en el principio constitucional de equilibrio entre los diversos “poderes del Estado”. Siendo asi y por expreso mandato de la Constitución, le compete al Poder Judicial el control jurisdiccional de la actuación administrativa.
Es así que en la jurisdicción administrativa surge la necesidad de que la administración cuestione sus propias decisiones, a diferencia del proceso contencioso administrativo ordinario, estableciéndose este proceso especial de lesividad, que tiene como característica fundamental que la propia administración cuestione y tenga legitimación para objetar y solicitar la aplicación de una tutela jurisdiccional efectiva sobre sus propios actos que establezcan derechos a favor del administrado y que ella considere lesivos al interés público.
Esta característica del proceso contencioso de lesividad a diferencia de la autotutela revisora[2] surge más por un cuestionamiento práctico, que por un cuestionamiento doctrinario ya que en un proceso contencioso administrativo la potestad de solicitar al órgano jurisdiccional tutela efectiva recae en el administrado, mientras que en el proceso de lesividad esta facultad reposa en la entidad administrativa que este siendo vulnerada por un acto administrativo, situación que normativamente no existía antes de la dación de la Ley 27584 (Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo) y que tan solo era tratada en sede administrativa bajo el concepto de revisión de los actos administrativos como revisión de oficio, según la Ley 27444 (Ley Del Procedimiento Administrativo General), siendo ambas normas publicadas en el 2001 (diciembre y marzo respectivamente), lo que explica que el tratamiento e incorporación de estas situaciones a nivel normativo es relativamente reciente.
La doctrina actual ha hecho una división en cuanto a los procedimientos contenciosos administrativos estableciéndolos en ordinarios y especiales. A su vez, los procedimientos especiales se han clasificado por su fundamento jurídico material los cuales se diferencian por los sujetos y por el objeto; y por su fundamento jurídico procesal debido a que aseguran los efectos de otro proceso. El juicio de lesividad ha sido clasificado como un procedimiento contencioso administrativo especial debido a su fundamento jurídico material.
2. Desarrollo del Tema
El proceso contencioso de lesividad entendido como la posibilidad que tiene la administración de poder solicitar al órgano jurisdiccional la anulación o revocación de un acto administrativo emitido por la propia administración, que establece o declara derechos a favor del administrado y que vulnera el bien común y es contraria al ordenamiento jurídico se desarrolla bajo unas determinadas condiciones que pasaremos a revisar:
2.1 Supuestos Procesales de Lesividad.-
Se considera que habría hasta 4 supuestos de procesos de lesividad:
a) Vencido el plazo de un año para declarar la nulidad de oficio, se recurre al proceso de lesividad (Art. 202º LPAG).
b) El caso de una entidad que desea declarar la nulidad de una resolución de un Tribunal o Consejo Administrativo regido por una Ley Especial
c) El caso de la entidad que sin ser parte en un procedimiento administrativo previo, se ve afectada en sus derechos por la dación de un acto de otra entidad.
d) El caso de la entidad que actuando como administrado en el marco de un procedimiento lineal o trilateral, su pretensión es desestimada en sede administrativa, y es recurrida en proceso contencioso-administrativo en el Poder Judicial. En este último caso, no nos parece que sea un proceso de lesividad, sino un proceso contencioso ordinario.
2.2 Objeto del Proceso
Equilibrar las garantías de los administrados y de la Administración Pública.
La Administración Pública persigue declarar la nulidad de un acto favorable a un administrado, basado en una causal de nulidad del Art. 10º y además por un imperativo de interés público.
2.3 Actuaciones impugnables mediante el proceso de lesividad:
Actos administrativos
Actos presuntos surgidos por aplicación del silencio administrativo positivo.
2.4 Concurrencia de doble agravio
a) Existencia de una causal de nulidad
b) La subsistencia del acto debe agraviar al interés público.
2.5 Falta del agotamiento de la vía previa.
No se antoja necesario el agotamiento de vía previa como requisito para interponer una demanda contencioso administrativa vía el proceso de lesividad, debido a la vulneración del bien común o el ordenamiento jurídico por parte del acto administrativo.
2.6 Declaración de lesividad
Esta es dictada por el órgano jurisdiccional y tiene efectos similares a los de la declaración de nulidad de oficio del mismo procedimiento administrativo regulado por el artículo 10° de la Ley de Procedimiento administrativo General
2.7 Autorización al Procurador para demandar.
2.8 Funciones de la declaración de lesividad:
a) Habilitar la admisibilidad de la demanda
b) Delimitar los argumentos de la demanda y actuaciones procesales sucesivas de la demanda.
2.9 Legitimación activa y pasiva
2.10 Cuestiones Procesales
a) Plazo para la interposición de la demanda
b) Expediente administrativo como recaudo
c) Pretensiones
d) Admisión de la demanda (suspensión de oficio del acto cuestionado)
e) Excepciones y defensas previas
3. Bibliografía
a. PRIORI POSADA, Giovanni. Comentarios a la Ley que regula el proceso contencioso administrativo. Segunda Edición. Ara. Lima 2004.
b. MARQUEZ GOMEZ, Daniel. Los procedimientos administrativos materialmente jurisdiccionales como medios de control en la administración pública. UNAM. México, 2003
c. SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo. Segundo curso. 23ª ed. Porrúa. México, 2001
d. MORON URBINA, Juan Carlos. El Proceso de Lesividad: El Contencioso Administrativo promovido por la administración” En Proceso & Justicia. Revista Editada por la asociación civil Taller de Derecho. N°3 págs.30-43
[1] Citado por SERRA ROJAS, Andrés. En “Derecho Administrativo”. Segundo curso. 23ª ed. Porrúa. México, 2001. Pág. 758
[2] Entendida como facultad que tiene la Administración de poder cuestionar sus propios actos, y en función a determinados requisitos, solicitar la revisión y posterior revocación de estos ya sea en sede administrativa o jurisdiccional
Durante la evolución de la justicia administrativa se desarrollaron una serie de mecanismos y formulas procesales encaminadas a equilibrar las relaciones existentes entre Administración Pública y Administrados, evitado así en la justicia, como menciona el Maestro Fix Zamudio, sea más fuerte el que domina y no el que tiene el mejor derecho[1].
Siendo el proceso contencioso-administrativo el mecanismo jurisdiccional concreto a través del cual se controla judicialmente las actuaciones de la Administración Pública. El mismo que tiene su base en el derecho a la tutela judicial efectiva que asiste a todos los ciudadanos (Art. 139º numeral 3 de la Constitución y en lo establecido en el Artículo 148º de la Constitución). Se basa asimismo, en el principio constitucional de equilibrio entre los diversos “poderes del Estado”. Siendo asi y por expreso mandato de la Constitución, le compete al Poder Judicial el control jurisdiccional de la actuación administrativa.
Es así que en la jurisdicción administrativa surge la necesidad de que la administración cuestione sus propias decisiones, a diferencia del proceso contencioso administrativo ordinario, estableciéndose este proceso especial de lesividad, que tiene como característica fundamental que la propia administración cuestione y tenga legitimación para objetar y solicitar la aplicación de una tutela jurisdiccional efectiva sobre sus propios actos que establezcan derechos a favor del administrado y que ella considere lesivos al interés público.
Esta característica del proceso contencioso de lesividad a diferencia de la autotutela revisora[2] surge más por un cuestionamiento práctico, que por un cuestionamiento doctrinario ya que en un proceso contencioso administrativo la potestad de solicitar al órgano jurisdiccional tutela efectiva recae en el administrado, mientras que en el proceso de lesividad esta facultad reposa en la entidad administrativa que este siendo vulnerada por un acto administrativo, situación que normativamente no existía antes de la dación de la Ley 27584 (Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo) y que tan solo era tratada en sede administrativa bajo el concepto de revisión de los actos administrativos como revisión de oficio, según la Ley 27444 (Ley Del Procedimiento Administrativo General), siendo ambas normas publicadas en el 2001 (diciembre y marzo respectivamente), lo que explica que el tratamiento e incorporación de estas situaciones a nivel normativo es relativamente reciente.
La doctrina actual ha hecho una división en cuanto a los procedimientos contenciosos administrativos estableciéndolos en ordinarios y especiales. A su vez, los procedimientos especiales se han clasificado por su fundamento jurídico material los cuales se diferencian por los sujetos y por el objeto; y por su fundamento jurídico procesal debido a que aseguran los efectos de otro proceso. El juicio de lesividad ha sido clasificado como un procedimiento contencioso administrativo especial debido a su fundamento jurídico material.
2. Desarrollo del Tema
El proceso contencioso de lesividad entendido como la posibilidad que tiene la administración de poder solicitar al órgano jurisdiccional la anulación o revocación de un acto administrativo emitido por la propia administración, que establece o declara derechos a favor del administrado y que vulnera el bien común y es contraria al ordenamiento jurídico se desarrolla bajo unas determinadas condiciones que pasaremos a revisar:
2.1 Supuestos Procesales de Lesividad.-
Se considera que habría hasta 4 supuestos de procesos de lesividad:
a) Vencido el plazo de un año para declarar la nulidad de oficio, se recurre al proceso de lesividad (Art. 202º LPAG).
b) El caso de una entidad que desea declarar la nulidad de una resolución de un Tribunal o Consejo Administrativo regido por una Ley Especial
c) El caso de la entidad que sin ser parte en un procedimiento administrativo previo, se ve afectada en sus derechos por la dación de un acto de otra entidad.
d) El caso de la entidad que actuando como administrado en el marco de un procedimiento lineal o trilateral, su pretensión es desestimada en sede administrativa, y es recurrida en proceso contencioso-administrativo en el Poder Judicial. En este último caso, no nos parece que sea un proceso de lesividad, sino un proceso contencioso ordinario.
2.2 Objeto del Proceso
Equilibrar las garantías de los administrados y de la Administración Pública.
La Administración Pública persigue declarar la nulidad de un acto favorable a un administrado, basado en una causal de nulidad del Art. 10º y además por un imperativo de interés público.
2.3 Actuaciones impugnables mediante el proceso de lesividad:
Actos administrativos
Actos presuntos surgidos por aplicación del silencio administrativo positivo.
2.4 Concurrencia de doble agravio
a) Existencia de una causal de nulidad
b) La subsistencia del acto debe agraviar al interés público.
2.5 Falta del agotamiento de la vía previa.
No se antoja necesario el agotamiento de vía previa como requisito para interponer una demanda contencioso administrativa vía el proceso de lesividad, debido a la vulneración del bien común o el ordenamiento jurídico por parte del acto administrativo.
2.6 Declaración de lesividad
Esta es dictada por el órgano jurisdiccional y tiene efectos similares a los de la declaración de nulidad de oficio del mismo procedimiento administrativo regulado por el artículo 10° de la Ley de Procedimiento administrativo General
2.7 Autorización al Procurador para demandar.
2.8 Funciones de la declaración de lesividad:
a) Habilitar la admisibilidad de la demanda
b) Delimitar los argumentos de la demanda y actuaciones procesales sucesivas de la demanda.
2.9 Legitimación activa y pasiva
2.10 Cuestiones Procesales
a) Plazo para la interposición de la demanda
b) Expediente administrativo como recaudo
c) Pretensiones
d) Admisión de la demanda (suspensión de oficio del acto cuestionado)
e) Excepciones y defensas previas
3. Bibliografía
a. PRIORI POSADA, Giovanni. Comentarios a la Ley que regula el proceso contencioso administrativo. Segunda Edición. Ara. Lima 2004.
b. MARQUEZ GOMEZ, Daniel. Los procedimientos administrativos materialmente jurisdiccionales como medios de control en la administración pública. UNAM. México, 2003
c. SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo. Segundo curso. 23ª ed. Porrúa. México, 2001
d. MORON URBINA, Juan Carlos. El Proceso de Lesividad: El Contencioso Administrativo promovido por la administración” En Proceso & Justicia. Revista Editada por la asociación civil Taller de Derecho. N°3 págs.30-43
[1] Citado por SERRA ROJAS, Andrés. En “Derecho Administrativo”. Segundo curso. 23ª ed. Porrúa. México, 2001. Pág. 758
[2] Entendida como facultad que tiene la Administración de poder cuestionar sus propios actos, y en función a determinados requisitos, solicitar la revisión y posterior revocación de estos ya sea en sede administrativa o jurisdiccional
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