Legitimación Procesal en los Procesos Administrativos sobre Intereses Difusos referidos al Medio Ambiente

Introducción

La legitimación procesal –en líneas generales- alude a una especial condición o vinculación de uno o varios sujetos con un objeto litigioso determinado, que les habilita para comparecer individualmente o junto con otros, en un proceso concreto con el fin de obtener una sentencia de fondo. Dicha legitimación determina pues, la relación procesal entre las partes en virtud de la cual se exige, para que la pretensión de fondo pueda ser examinada, y que los sujetos -actor y demandado- figuren como partes en el proceso.

En efecto, en cada tipo de proceso deben legitimarse activa y pasivamente las personas que intervienen en la relación jurídica procesal, y el proceso administrativo no es la excepción; previamente hay que partir de dos presupuestos; Primero: respecto a un caso singular debe existir un interés sustancial concreto – derecho subjetivo o interés legítimo- sobre el cual el actor pide a la administración un pronunciamiento particular mediante una pretensión. Por eso se dice que se analiza la existencia del interés para obrar sobre la base de una pretensión concreta; Segundo: a la afirmación de la lesión de dicho interés sustancial por incumplimiento de cualquier tipo. Dicho de otra forma es la afirmación de una situación antijurídica que se busca poner remedio mediante la intervención de la administración pública en el proceso administrativo.

Ahora quien ha sufrido alguna supuesta violación a sus derechos o quien en representación de un intereses difuso es quien debe pedir tutela ante la administración, debe tener presente que tal petición debe formularse en contra de quien emitió o autorizó el acto que aparentemente lesiona derechos constitucionales. Esto es pues, lo que se conoce como legítima contradicción, la cual en principio no resulta necesaria demostrarla sino que basta atribuirla subjetivamente en la demanda; mas será imprescindible comprobarla o rodearla de un halo de verosimilitud durante el desarrollo del procedimiento de fiscalización para obtener un pronunciamiento sobre el fondo.

Desarrollo del Tema

En el procedimiento administrativo, la legitimación procesal del administrado para poder ejercer la titularidad y la defensa de derechos o intereses difusos, tiene un tratamiento diferente al de los demás tipos de proceso que regula la legislación nacional, ya que si bien se precisa en la Ley de Procedimiento Administrativo General[1] que cualquier persona puede formular denuncias respecto de infracciones a las normas de tipo ambiental, también lo es que este derecho se restringe al no otorgarle la calidad de parte, ya que la titularidad de la denuncia pasa a manos de la autoridad administrativa quien se va a encargar de practicar las diligencias preliminares necesarias y una vez comprobada su verosimilitud, iniciará de oficio la respectiva fiscalización; quedando como único derecho del denunciante, el de ser notificado en caso que se deniegue la denuncia.[2]

Esta limitación del radio de acción de administrado de poder ejercer la defensa -de manera activa y mediante el ofrecimiento y actuación de medios probatorios, interponer medios impugnatorios y/o plantear demanda judicial contencioso-administrativa- de intereses difusos referidos al medio ambiente, estaría vulnerando los derechos de este a ejercer su defensa[3].

Por otro lado también es importante señalar que al hablar de intereses que corresponden a un conjunto indeterminado -difuso- de personas, el principal problema consiste en determinar la legitimación procesal, para iniciar los procesos tendientes a su tutela. Del mismo modo que el concepto clásico de derecho subjetivo permitió en el siglo XX, atribuir la personalidad jurídica a ciertos entes a fin de asumir la titularidad de derechos y obligaciones, en la actualidad cabe defender que el concepto de interés difuso les atribuye legitimación procesal a nuevos entes a fin de asumir la defensa de dicho interés y, consiguientemente, la obtención de su tutela jurisdiccional.

A modo de alcance adicional diremos que “Legitimado (…) se encuentra el titular del derecho reclamando, el portador del interés legítimo o, en general por cuanto existen diversos tipos de de pretensiones y sentencias, el que se encuentra en una determinada posición respecto de la situación jurídica litigiosa”[4], por lo que normalmente la legitimidad para obrar hace referencia a las afectaciones a los derechos de un sujeto individual, razón por la cual, es éste quien se encuentra legitimado para iniciar los procesos tendientes a su tutela.
Existen dos tipos o clases de legitimación que comúnmente se establecen por la doctrina.

1. Legitimación para obrar ordinaria: al ser la legitimación normalmente una cuestión que se resuelve con el fondo del asunto del que forma parte, están legitimados ordinariamente aquellos que son titulares de las relaciones jurídicas debatidas, entonces la legitimación ordinaria es aquella afirmación de titularidad que realiza un sujeto autorizado por ley para defender un derecho suyo.
2. Legitimación para obrar extraordinaria: estos casos se presentan cuando la ley, de forma expresa, permite que una persona que no es titular de los derechos que se discuten en el proceso, pueda iniciar y proseguir válidamente un proceso.

A efectos de solicitar una debida tutela de estos derechos de tercera generación ante la administración, el administrado se encuentra legitimado por ley para denunciar la vulneración de los derechos en materia ambiental que hubiesen sido vulnerados, bastando solo el denunciar los hechos para que estos sean investigados por el ente fiscalizador, lo que no queda claro es la justificación que toma la administración para dejar de lado al denunciante tomar como suya la denuncia. Esto en clara contraposición a la naturaleza de la obligación que tiene todo ciudadano de contribuir y colaborar con el ambiente sano[5]
Finalmente esta restricción se contradice también con el artículo IV de la Ley General del Ambiente, que establece en el segundo párrafo que “se puede interponer acciones legales, aún en los casos en que no se afecte el interés económico del accionante”, ya que como parece obvio el legislador ha pretendido otorgar un papel activo a los miembros de la sociedad civil que, de manera altruista, desean participar en la fiscalización del ambiente.

Conclusiones

1. Se precisa que la diferencia en el tratamiento de la legitimidad procesal entre los procedimientos administrativos y civiles; encomendados a la defensa de derechos e intereses de índole ambiental, se basa en la participación del afectado siendo de un lado restringida su participación en el procedimiento administrativo y amplia en la jurisdicción civil
2. Se debe modificar la Ley 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General por cuanto debe atribuirle al denunciante los mismos derechos y obligaciones que tiene en la vía judicial civil; es decir pasar de una posición ajena a una participación activa en el desarrollo del procedimiento administrativo.
3. Hacer de conocimiento general los alcances de la Ley general del Ambiente y su reglamento con la finalidad de que se realice un debate respecto a la participación de los denunciantes en procedimientos administrativos en defensa de derechos ambientales


Bibliografía

1. Ley General del Ambiente LEY N° 28611
2. Ley del Procedimiento Administrativo General Ley N° 27444
3. Código Procesal Civil 1993. Edición Oficial.
4. ASCENCIO MELLADO, José María; “Derecho Procesal Civil. Parte Primera.”; Tirant lo Blanch; Valencia, 1997
5. DIALOGO CON LA JURISPRUDENCIA. Jurisprudencia de Impacto. Número 9 Año 2 Mayo 2007
6. ANDALUZ WESTREICHER, Carlos; “Manual de Derecho Ambiental”. Edición PROTERRA. Lima 2006


[1] Artículo 108.- Solicitud en interés general de la colectividad
108.1 Las personas naturales o jurídicas pueden presentar petición o contradecir actos ante la autoridad administrativa competente, aduciendo el interés difuso de la sociedad.
[2] Artículo 105.- Derecho a formular denuncias
105.1 Todo administrado está facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera contratos al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea considerado sujeto del procedimiento.
105.3 Su presentación obliga a practicar las diligencias preliminares necesarias y, una vez comprobada su verosimilitud, a iniciar de oficio la respectiva fiscalización. El rechazo de una denuncia debe ser motivado y comunicado al denunciante, si estuviese individualizado.
[3] Así podemos referirnos a lo estipulado por el Código Procesal Civil que en el artículo 3 señala que “Los derechos de acción y contradicción en materia procesal civil no admiten limitación ni restricción para su ejercicio, sin perjuicio de los requisitos procesales previstos en este Código”.
[4] ASCENCIO MELLADO, José María; “Derecho Procesal Civil. Parte Primera.”; Tirant lo Blanch; Valencia, 1997; p. 60
[5] Ley 26821 Ley General del Ambiente. Artículo I.- Del derecho y deber fundamental
Toda persona tiene el derecho irrenunciable a vivir en un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida, y el deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como sus componentes, asegurando particularmente la salud de las personas en forma individual y colectiva, la conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el desarrollo sostenible del país.